Wet openbare manifestaties

De Wet openbare manifestaties (Wom) regelt de uitoefening van drie grondrechten:

  • het recht op vrijheid van godsdienst en levensovertuiging (artikel 6 Grondwet);
  • het recht tot vergadering (artikel 9 Grondwet); en
  • het recht tot betoging (artikel 9 Grondwet).

Aangezien het fundamentele grondrechten betreffen, heeft de burgemeester als hoeder van de rechtsstaat primair de taak om deze manifestaties te beschermen en te faciliteren. De Wom biedt hem echter ook bevoegdheden om deze bijeenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, vergaderingen en betogingen – onder strikte voorwaarden – te beperken of zelfs te verbieden of te beëindigen.

Begripsbepaling Wom-manifestaties

Het begrip ‘manifestatie’ in de zin van de Wom is een verzamelbegrip. Daaronder vallen de volgende drie soorten manifestaties:

  1. De godsdienstige of levensbeschouwelijke bijeenkomst: of hiervan sprake is, is aan de gelovigen zelf, tenzij het naar de algemeen daaromtrent geldende opvatting evident is dat hiervan geen sprake is.
  2. De vergadering: het bijeenkomen van mensen waartussen een onderlinge band aanwezig is die door de deelnemers bewust is beoogd. De vergadering is vooral gericht op interne menings- en besluitvorming.
  3. De betoging: een meningsuiting van een collectief (twee of meer personen) in het openbaar:
    • Een tegendemonstratie is ook een betoging waar de Wom op van toepassing is;
    • Als bij een (tegen)demonstratie de meningsuiting op de achtergrond raakt en andere elementen – zoals feitelijke dwang – overheersen, dan valt zij niet meer onder de bescherming van artikel 9 Grondwet en is de Wom dus niet van toepassing (zie Casus Blokkeerfriezen); en
    • Een zogenoemde ‘eenmensactie’ waarbij één persoon in het openbaar een mening uit, valt niet onder de Wom. Een eenmensactie wordt beschermd door het recht op vrijheid van meningsuiting zoals is neergelegd in artikel 7 Grondwet.

Kennisgevingplicht

Omdat de vrijheden van godsdienst en levensovertuiging, vergadering en betoging grondrechten zijn, is in de Wom niet gekozen voor een vergunningenstelsel, maar voor een kennisgevingstelsel. Manifestanten hebben dus geen toestemming nodig voor het houden van een manifestatie. Wel zijn zij verplicht om een manifestatie op een openbare plaats voorafgaand bij de burgemeester aan te melden (zie artikelen 3 en 4 Wom in combinatie met de APV). De termijn voor het indienen van een kennisgeving verschilt per gemeente. De meeste gemeenten hanteren in hun APV een termijn van 48 uren.

De kennisgevingplicht is bedoeld:

  • primair om de burgemeester in staat te stellen voldoende voorzorgsmaatregelen te treffen om de manifestatie te beschermen en te faciliteren;
  • secundair om de burgemeester in staat te stellen om de manifestatie, indien noodzakelijk, te beperken of zelfs te verbieden.

Beperkende bevoegdheden van de burgemeester

De burgemeester beschikt over de volgende beperkende bevoegdheden bij een manifestatie op een openbare plaats:

  • voorafgaand aan een manifestatie kan hij voorschriften en beperkingen stellen of – in een uiterst geval – een verbod geven (artikel 5 Wom);
  • tijdens een manifestatie kan hij aanwijzingen geven (artikel 6 Wom) of – in een uiterst geval – de opdracht geven de manifestatie terstond te beëindigen (artikel 7 Wom).

Zeven aandachtspunten bij de beperkende bevoegdheden van de burgemeester

(1) Drie doelcriteria

De burgemeester kan bij een manifestatie op een openbare plaats uitsluitend beperkend optreden als dat noodzakelijk is in het kader van (een van de) drie doelcriteria (artikel 2 Wom):

  1. ter bescherming van de gezondheid;
  2. in het belang van het verkeer; en
  3. ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden:

    Bij dit laatste criterium gaat het om (verwachte) wanordelijkheden van de manifestanten zelf. Als de manifestanten immers zelf vreedzaam zijn en anderen dan de manifestanten – bijvoorbeeld vijandig publiek – wanordelijkheden (dreigen te) begaan, dan dient de burgemeester juist heel veel politie in te zetten om de vreedzame manifestanten tegen die anderen te beschermen. In de rechtspraak is de eis gesteld dat de vreedzame demonstatie pas mag worden verboden, indien zelfs met inzet van nog meer politieagenten dan bij een risicowedstrijd in het betaalde voetbal wanordelijkheden niet uitblijven. We spreken dan van een zogenoemde bestuurlijke overmachtssituatie (zie Casus Demonstratieverbod vanwege vijandig publiek, zie ook Casus Eritrese conferentie in Veldhoven).
(2) Geen inhoudelijke bemoeienis

De burgemeester mag een manifestatie niet beperken vanwege de inhoud. Ook mag hij geen inhoudelijke beperkingen stellen, zelfs niet als manifestanten strafbare uitingen (dreigen te) doen. Artikel 5 lid 3 Wom en ook het censuurverbod van artikel 7 Grondwet verbieden dit: de overheid mag zich niet voorafgaand bemoeien met wat burgers willen uiten (zie Casus Verbod hakenkruis). Sterker nog: als de (mogelijk strafbare) inhoud van een manifestatie leidt tot heftige reacties van vijandig publiek, dan dient de burgemeester de manifestanten te beschermen tegen dit vijandig publiek.

Uitsluitend de officier van justitie mag repressief optreden tegen manifestanten die zich tijdens een manifestatie schuldig maken aan strafbare uitingen. 

(3) Verbod of beëindiging is een ultimum remedium

Een verbod of beëindiging is een ultimum remedium en is uitsluitend toegestaan indien minder vergaand beperkend optreden – bijvoorbeeld door beperkingen te stellen naar tijd, plaats of vorm – onvoldoende soelaas biedt.

(4) Binnen zicht- en geluidsafstand

De burgemeester dient zich bij een betoging in te spannen om de betoging zoveel mogelijk plaats te laten vinden binnen zicht- en geluidsafstand van het doel of de doelgroep van de betoging. Vergaande beperkingen naar plaats en tijd komen min of meer neer op een verbod, aangezien daarmee het uitstralende effect van de betoging teniet wordt gedaan.

(5) Geen integrale beperkingen

De burgemeester dient iedere manifestatie op de eigen merites te beoordelen. Hij mag manifestaties dus niet integraal beperken, verbieden of beëindigen.

(6) Voorafgaand beperken ondanks ontbreken kennisgeving

Indien een voorafgaande kennisgeving ontbreekt, maar de burgemeester is wel op de hoogte van een op handen zijnde manifestatie, dan kan hij daaraan voorafgaande beperkingen stellen of die manifestatie in een uiterst geval verbieden. Dit in afwijking van de letterlijke tekst van artikel 5 Wom.

(7) Niet beperkend optreden enkel vanwege ontbrekende (tijdige) kennisgeving of de overtreding van een voorschrift, beperking of aanwijzing

In geval van een ontbrekende (tijdige) kennisgeving, zal de burgemeester in de regel eerder genoodzaakt zijn om beperkend op te treden, aangezien hij dan minder goed in staat is om voldoende voorzorgsmaatregelen te nemen. De burgemeester mag op grond van (Europese) jurisprudentie en het systeem van de Wom niet beperkend optreden om de enkele reden dat manifestanten niet hebben voldaan aan hun kennisgevingplicht, ook al lijkt dit wel te volgen uit de letterlijke tekst van de artikelen 5 en 7 Wom. 

De letterlijke tekst van artikel 7 Wom wekt ook de indruk dat de burgemeester een manifestatie op een openbare plaats kan beëindigen om de enkele reden dat manifestanten zich niet houden aan een voorschrift, beperking of aanwijzing van de burgemeester. Dat is niet het geval.

Zowel bij het ontbreken van een (tijdige) kennisgeving, als bij het geval waarin manifestanten zich niet houden aan voorschriften, beperkingen of aanwijzingen van de burgemeester, mag bij een openbare manifestatie altijd uitsluitend beperkend worden opgetreden, indien dit noodzakelijk is in het kader van (een van) de drie doelcriteria. 

Beperkende bevoegdheden op bijzondere plaatsen

De Wet openbare manifestaties onderscheidt twee bijzondere plaatsen ten aanzien waarvan de burgemeester afwijkende beperkende bevoegdheden heeft:

  • Andere dan openbare plaatsen (artikel 8 Wom) zijn bijvoorbeeld winkels, horecagelegenheden, musea, voetbalstadions, kerken en de voor een ieder toegankelijke gedeelten van bijvoorbeeld ziekenhuizen, universiteiten en gemeentehuizen, maar ook verenigingen, sociëteiten en woningen. Deze andere dan openbare plaatsen zijn niet als openbaar bestemd, het verblijf is er doelgebonden. Betogingen of vergaderingen die daar plaatsvinden, mag de burgemeester niet voorafgaand beperken of verbieden. Uitsluitend beëindigen is mogelijk en wel indien dit noodzakelijk is (1) ter bescherming van de gezondheid of (2) ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. 
  • Plaatsen in de nabijheid van gebouwen van vertegenwoordigingen van andere landen en van volkenrechtelijke organisaties (artikel 9 Wom) zijn bijvoorbeeld ambassades en consulaten. Op deze plaatsen kan de burgemeester tijdens een manifestatie aanwijzingen geven als manifestanten het functioneren van de desbetreffende instelling aantasten. Niet iedere vorm van hinder of overlast valt hieronder. Een manifestatie voor de ingang van een gebouw is bijvoorbeeld in beginsel niet een aantasting, zolang het gebouw nog goed toegankelijk blijft. Als manifestanten in strijd handelen met een gegeven aanwijzing, dan kan de burgemeester de manifestatie beëindigen. Deze bevoegdheid is een aanvulling op de reguliere Wom-bevoegdheden.

Verhouding Wom tot noodbevoegdheden burgemeester

De burgemeester is niet bevoegd om een noodbevel of een noodverordening (artikelen 175 en 176 Gemeentewet) in te zetten om een manifestatie te beperken, indien de Wom voldoende soelaas biedt. Situaties waarin inzet van een noodbevoegdheid bij een manifestatie geoorloofd is:

  • Om een manifestatie op een andere dan openbare plaats voorafgaand te beperken of – in een uiterst geval – te verbieden (zie Casus Veldhoven). Artikel 8 Wom biedt de burgemeester immers uitsluitend de bevoegdheid om een dergelijke manifestatie uitsluitend te beëindigen.

Om een manifestatie te beschermen tegen personen die een manifestatie onmogelijk (dreigen te) maken door gewelddadig gedrag. De noodbevoegdheid kan dan worden ingezet om dergelijke personen op afstand te houden.

Casuïstiek

  •   Casus: Blokkeerfriezen

    Op 18 november 2017 blokkeren zogenoemde ‘blokkeerfriezen’ de snelweg A7 om op die manier anti-Zwarte Piet-demonstranten het onmogelijk te maken om een betoging te houden tijdens de landelijke Sinterklaasintocht die die dag plaatsvindt in Dokkum.

    De Rechtbank Noord-Nederland oordeelt dat de blokkadeactie op de snelweg geen betoging in de zin van artikel 9 Grondwet is, ‘omdat deze niet primair het karakter had van gemeenschappelijk meningsuiting, maar daarbij andere elementen, zoals feitelijke dwang, overheersen’. De rechtbank veroordeelt de blokkeerfriezen voor het opzettelijk versperren van de snelweg en voor wederrechtelijke dwang (zie ECLI:NL:RBNNE:2018:4559). In hoger beroep veroordeelt het Hof Arnhem-Leeuwarden de blokkeerfriezen ook nog voor het door bedreiging met geweld verhinderen van een geoorloofde betoging (zie ECLI:NL:GHARL:2019:9293).

  •   Casus: Verbod hakenkruis

    De burgemeester van Amsterdam stelt in 2016 naar aanleiding van een kennisgeving van een betoging van de anti-Islambeweging Pegida een voorschrift op grond van artikel 5 lid 1 Wom dat het niet is toegestaan om tijdens de betoging hakenkruisen te tonen.

    De burgemeester van Den Haag doet in 2016 hetzelfde ten aanzien van een kennisgegeven betoging van Pegida in zijn gemeente. Beide burgemeesters worden door de rechter op de vingers getikt, aangezien het de burgemeester niet is toegestaan om beperkingen met betrekking tot de inhoud op te leggen (zie ECLI:NL:RBAMS:2016:8060 en ECLI:NL:RBDHA:2016:12148).

  •   Casus: Demonstratieverbod vanwege vijandig publiek

    In 2002 verbiedt de burgemeester van Rotterdam een betoging vanwege de dreiging van vijandig publiek, aangezien hij het bestaan van de vrees voor wanordelijkheden niet met reguliere doch slechts met disproportionele politie-inzet, als benodigd tijdens de Europese voetbalkampioenschappen van 2000, kan voorkomen.

    De voorzieningenrechter oordeelt dat het verbod onrechtmatig is, aangezien een verbod vanwege vijandig publiek alleen is toegestaan in een bestuurlijke overmachtssituatie, dat wil zeggen dat met alle beschikbare middelen de veiligheid van burgers niet kan worden gegarandeerd. De rechter overweegt daarbij dat de uitoefening van een grondrecht tot een grotere inspanning van de burgemeester aanleiding mag zijn dan bij een risicowedstrijd van één van de plaatselijke voetbalclubs. Het gaat immers om de waarborging van de uitoefening van een grondrecht (ECLI:NL:RBROT:2002:AD8502).

  •   Casus: Eritrese conferentie in Veldhoven

    Eritrese politieke vluchtelingen houden op donderdag 13 april 2017 een betoging bij een conferentiecentrum in Veldhoven tegen een omstreden conferentie van een Eritrese politieke beweging die van 14 tot en met 17 april 2017 aldaar zal plaatsvinden.

    Aanvankelijk verloopt de betoging rustig, maar als ’s avonds de eerste bezoekers van de conferentie arriveren, beginnen de demonstranten zich gewelddadig te gedragen jegens de bezoekers, om hen te beletten het conferentieoord te bereiken. Ook stellen zij zich agressief op naar de politieagenten ter plaatse. De burgemeester verwacht nieuwe betogingen en daarmee samenhangende ongeregeldheden en meent dat hij de openbare orde en veiligheid niet met inzet van reguliere middelen kan waarborgen. Om die reden vaardigt hij donderdagavond 13 april 2017 een noodbevel in de zin van artikel 175 Gemeentewet uit, waarin hij de conferentie verbiedt.

    De voorzieningenrechter van de Rechtbank Oost-Brabant laat het noodbevel in stand (ECLI:NL:RBOBR:2017:2241). In de bodemprocedure stelt echter zowel de Rechtbank Oost-Brabant (ECLI:NL:RBOBR:2018:2894) als – in hoger beroep – de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2019:2820) de burgemeester in het ongelijk. Het verbieden van de conferentie op grond van een noodbevel is volgens de Afdeling bestuursrechtspraak niet per definitie in strijd met het recht, nu artikel 8 Wom niet de bevoegdheid biedt om een manifestatie op een andere dan openbare plaats zoals in casu voorafgaand te verbieden. De burgemeester had in casu echter onvoldoende doorgevraagd bij de politie naar de mogelijkheden om de conferentie doorgang te laten vinden. Hij had niet gevraagd welke aanvullende maatregelen nodig waren, waaronder het benodigde aantal extra agenten, en op welke termijn deze beschikbaar konden zijn. Dat had hij wel moeten doen, temeer omdat van de zijde van de conferentiedeelnemers geen wanordelijkheden te verwachten waren en de (dreigende) wanordelijkheden uitgingen van de te verwachten demonstranten.

Thema's