Stelsel bewaken en beveiligen
Het stelsel bewaken en beveiligen is het geheel aan regels en afspraken over de voorkoming van aanslagen op personen, objecten en diensten. Binnen dit stelsel is sprake van een samenwerking tussen het OM, de politie, inlichtingen- en veiligheidsdiensten en gemeentelijke overheden.
De relevante wet- en regelgeving, werkafspraken en verantwoordelijkheidsverdeling binnen deze samenwerking zijn neergelegd in de Circulaire met betrekking tot de bewaking en beveiliging van personen, objecten en diensten 2019 (hierna: Circulaire 2019). Zo bepaalt de Circulaire 2019 dat de burgemeester, vanwege zijn verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde, gezag heeft over de bewaking en beveiliging van objecten en diensten.
Verantwoordelijkheidsverdeling (2.2, 4.2 en 5.2 Circulaire 2019)
Binnen het stelsel bewaken en beveiligen bestaat onderscheid tussen het decentrale domein en het rijksdomein. De Circulaire 2019 bepaalt dat de bewaking en beveiliging van personen, objecten en diensten in beginsel wordt georganiseerd door het decentrale gezag, bestaande uit de burgemeester en de hoofdofficier van justitie. De rijksoverheid is slechts verantwoordelijk wanneer er sprake is van een dreiging voor personen, objecten of diensten die genoemd worden op de zogenaamde limitatieve lijst vanwege het nationale belang van hun veiligheid en ongestoord functioneren. Hierbij kan worden gedacht aan leden van het Koninklijk Huis.
Het decentrale gezag is bevoegd tot het nemen van beveiligingsmaatregelen op basis van (een voorstelbare) dreiging en risico. De gezagsverdeling binnen het decentrale domein is als volgt:
- De burgemeester is verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde op grond van artikel 172 Gemeentewet. Uit deze verantwoordelijkheid vloeit voort dat de burgemeester gezag heeft over de bewaking en beveiliging van objecten en diensten voor zover de bewaking de handhaving van de openbare orde betreft.
- De hoofdofficier van justitie is verantwoordelijk voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde op grond van artikel 1 lid 2 Politiewet. Uit deze verantwoordelijkheid vloeit voort dat de hoofdofficier van justitie gezag heeft over de bewaking en beveiliging van objecten en diensten, maar ook van personen, voor zover de bewaking de handhaving van de rechtsorde betreft.
In de praktijk liggen openbareorderechtelijke- en strafrechtelijke handhavingstaken echter erg dicht bij elkaar. Ordeverstoringen gaan vaak gepaard met strafbare feiten, terwijl strafbare feiten leiden tot openbare-ordeverstoringen. Aan de hand van (1) de ernst van de dreiging en (2) het effect en de aard van de verwachte gebeurtenis wordt in onderlinge afstemming bepaald wie het gezag heeft binnen het decentrale domein. Ter illustratie: in de regel heeft de hoofdofficier van justitie het gezag wanneer er sprake is van een dreigbrief waarin een specifieke synagoge wordt genoemd, terwijl de burgemeester het gezag heeft als het gaat om algemene preventieve bewaking van gebedshuizen.
Binnen het rijksdomein is de Minister van Justitie en Veiligheid het bevoegde gezag. De minister heeft bevoegdheden gemandateerd aan de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV), die op zijn beurt weer bevoegdheden heeft gemandateerd aan de Coördinator Bewaking en Beveiliging (CBB) die onderdeel uitmaakt van de NCTV. Binnen het rijksdomein geldt dat de burgemeester – ondanks dat het gaat om het rijksdomein – het gezag houdt over de uitvoering van bewakings- en beveiligingsmaatregelen van objecten en diensten (5.2.2).
Aanwijzingen van de minister aan de burgemeester (artikel 15 lid 3 Politiewet)
De Minister van Justitie en Veiligheid kan aanwijzingen geven aan de burgemeester met betrekking tot de handhaving van de openbare orde. De minister kan een dergelijke aanwijzing geven indien dit noodzakelijk is (1) in het belang van de veiligheid van de Staat, (2) in het belang van de betrekkingen van Nederland met andere mogendheden, of (3) met het oog op zwaarwegende belangen van de samenleving. Dit brengt mee dat de burgemeester in voorkomend geval bindende aanwijzingen van de minister kan krijgen met betrekking tot het stelsel bewaken en beveiligen.
Bedreigingen tegen de burgemeester zelf (4.4 Circulaire 2019)
Het kan voorkomen dat de burgemeester zelf wordt bedreigd, zoals het geval was bij de burgemeester van Haarlem in oktober 2018.
Indien de burgemeester of een ander lid van het driehoeksoverleg wordt bedreigd, is de CBB betrokken bij de afweging van de volledigheid en proportionaliteit van de te treffen maatregelen. Hiermee wordt voorkomen dat de leden van de driehoek zelf deelnemen aan de besluitvorming over beveiligingsmaatregelen die op henzelf betrekking hebben.
Nationale evenementen (6.1 Circulaire 2019)
De Minister van Justitie en Veiligheid kan evenementen aanwijzen als ‘nationaal evenement’. Het gaat dan om een evenement dat wordt bezocht door een persoon die aan de volgende, cumulatief geldende eisen voldoet:
- de persoon is op de limitatieve lijst vermeld;
- het nationaal belang staat centraal bij deze persoon; en
- het karakter van het evenement geeft een specifieke of verhoogde druk op de bewaking en beveiliging van deze persoon.
Denk aan een bezoek van de Koning aan een gemeente in het kader van Koningsdag.
Bij nationale evenementen is het decentrale gezag bevoegd tot het nemen van beveiligingsmaatregelen, ondanks dat het hier gaat om het rijksdomein. De burgemeester en de hoofdofficier van justitie dienen in dit geval echter wel met de CBB in het gezagsoverleg betreffende nationale evenementen te overleggen over de te nemen maatregelen.
Ter illustratie: indien leden van het Koninklijk huis aanwezig zijn bij een evenement op koningsdag, zal het decentrale gezag beveiligingsmaatregelen nemen na overleg te hebben gehad met de CBB.