Noodbevoegdheden

De artikelen 175 en 176 Gemeentewet geven de burgemeester bevoegdheden om bij noodsituaties maatregelen te treffen ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar.

(Over de toepassing van deze burgemeestersbevoegdheid is ook een instructiefilm beschikbaar in de E-learningomgeving. Deze vindt u door hier te klikken. U dient hiervoor als gebruiker ingelogd te zijn.)

Voor het geven van noodbevelen (175) en noodverordeningsvoorschriften (176) gelden veel minder strikte regels dan voor de totstandkoming van reguliere beschikkingen (zoals een omgevingsvergunning) of algemeen verbindend voorschriften in een reguliere raadsverordening: de burgemeester kan zelfstandig de maatregelen bepalen en die bekendmaken op een door hem te bepalen wijze. De inhoud van de maatregelen mag zelfs afwijken van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften. De beperking van grondrechten is in beginsel niet toegestaan, maar gebeurt in de praktijk regelmatig. Een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer is slechts kortdurend gerechtvaardigd bij een acuut en concreet levensgevaar.

Noodsituatie

De noodbevoegdheden zijn relatief zeer open en vormvrije bevoegdheden. Er dient dan ook steeds sprake te zijn van een zich plotsklaps aandienende actuele en concrete noodsituatie die de toepassing ervan kan rechtvaardigen. De wet geeft nadere invulling aan de voor de toepassing van de noodbevoegdheden vereiste noodsituatie: er dient sprake te zijn van ‘ernstige wanordelijkheden’ (oproerige beweging of andere ernstige wanordelijkheden) of een ‘ramp’, dan wel de ernstige vrees voor het ontstaan daarvan.

Bij ‘ernstige wanordelijkheden’ denken we primair aan grootschalige onlusten en rellen waarbij een groot aantal personen over de schreef gaat, zoals bij de Facebookrellen (Project X) in Haren in september 2012 of bij voetbalrellen. Ernstige wanordelijkheden is een minder ruim begrip dan verstoring van de openbare orde in artikel 172 lid 3 Gemeentewet. Van een openbare-ordeverstoring is reeds sprake bij overtredingen zoals wildplassen in het uitgaanscentrum. Bij ernstige wanordelijkheden moet evenwel worden gedacht aan situaties waarin op grote schaal misdrijven worden gepleegd (bijvoorbeeld vernielingen, vechterij, mishandeling of brandstichting). Omdat de burgemeester de noodbevoegdheden al kan inzetten bij ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden, hoeft hij slechts aan te tonen dat hij een scenario in die sfeer realistisch acht. Die vrees dient hij wel te objectiveren, daarbij kunnen inschattingen van de politie of eerdere ervaringen met vergelijkbare of dezelfde evenementen of groepen personen een rol spelen.

Onder ‘ramp’ dient te worden verstaan: een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken (zie artikel 1 Wet veiligheidsregio’s). Denk aan overstromingsgevaar, grote branden zoals bij Chemiepak Moerdijk in januari 2011 of bijvoorbeeld de uitbraak van een infectieziekte, zoals veroorzaakt door het coronavirus in 2020.

Noodbevel of noodverordening?

Hoewel het noodbevel en de noodverordening beide kunnen worden ingezet bij een noodsituatie, zijn het op punten heel verschillende bevoegdheden. Zo is een noodbevel bedoeld om zich te richten tot één of meer personen (concreet). De noodverordeningsbevoegdheid is bedoeld om algemeen verbindende voorschriften op te leggen aan een onbepaald aantal personen

^[1] Onderstaand schema brengt (de verschillen tussen) beide noodbevoegdheden in kaart.

Noodbevel (artikel 175 Gemeentewet)	Noodverordening (artikel 176 Gemeentewet)
Gericht tot één of meer personen (concreet)	Algemeen naar persoon (abstract)
Bekendmaking aan degene(n) tot wie gericht: op schrift (appellabel besluit) mondeling (artikel 5:23 Awb)	Schriftelijke algemene bekendmaking op door de burgemeester te bepalen wijze: media, internet terinzagelegging / verstrekking op verzoek
Sanctie: artikel 184 Wetboek van Strafrecht (misdrijf) – 3 maand hechtenis, boete 2^e categorie	Sanctie: artikel 443 Wetboek van Strafrecht (overtreding) – 3 maanden hechtenis, boete 2^e categorie
Verantwoording aan gemeenteraad achteraf over gebruik (artikel 180 Gemw)	Verantwoording aan gemeenteraad achteraf over gebruik (artikel 180 Gemw) Bijzonder toezicht gemeenteraad tijdens gebruik: bekrachtiging voor voortduring (artikel 176 lid 3 Gemw)
Bestuursrechtelijke toetsing (besluit) Strafrechtelijke toetsing bij vervolging Bestuurlijk toezicht regering (vernietiging, artikel 268 Gemw)	Civielrechtelijke toetsing (onrechtmatige daad) Strafrechtelijke toetsing bij vervolging Bestuurlijk toezicht regering (vernietiging, artikel 268 Gemw) Bestuurlijk toezicht commissaris van de Koning (opschorten, artikel 176 lid 6 Gemw)

^[1] Let op: de noodbevoegdheden richten zich met gebods- en verbodsbepalingen primair tot particulieren en kunnen geen nieuwe bevoegdheden voor de politie creëren.

Meer lezen?

A.J. Wierenga, C. Post & J. Koornstra, Naar handhaafbare noodbevelen en noodverordeningen. Een analyse van het gemeentelijke noodrecht, Amsterdam: Reed Business 2016.

Casuïstiek noodbevel

Casus: Gedwongen evacuatie woning bij vrees schietincidenten

De burgemeester van Nijmegen beveelt op 15 augustus 2018 een in die gemeente woonachtige man en zijn gezin met onmiddellijke ingang en voor onbepaalde tijd de gemeente te verlaten.
De dag ervoor is de burgemeester in het driehoeksoverleg geïnformeerd over de gevaarlijk situatie die is ontstaan door bedreigingen aan het adres van deze personen, vermoedelijk vanuit een zware criminele organisatie. Alleen speciale politieteams durven zich nog in de buurt van de woning te begeven vanwege het grote risico op schietincidenten door vergeldingsacties van voormalige klanten. De vader van het gezin is bij justitie bekend als ‘de telefoonleverancier van de onderwereld’. De door hem toegezegde vertrouwelijkheid van de communicatie via de gebruikte telefoons is ter discussie komen te staan. De burgemeester baseert het gebiedsverbod voor de hele gemeente op artikel 175 Gemeentewet. Het noodbevel houdt in dat het gezin is gehouden het pand waarin het woont en het bijbehorende perceel met onmiddellijke ingang te verlaten, het pand te sluiten en gesloten te houden. Daarnaast dient het gezin zich te onthouden van zichtbaar en kenbaar verblijf in de gehele gemeente Nijmegen.

Dit gebruik van het noodbevel maakt een inbreuk op de grondrechtelijk beschermde persoonlijke levenssfeer en het huisrecht. Dat is in beginsel niet toegestaan op basis van de noodbevoegdheden. In de bijzondere situatie dat een burgemeester een evacuatie gelast met het primaire doel om de burger en eventuele hulptroepen te beschermen tegen evident ernstig en onmiddellijk levensgevaar, kan dit die grondrechtenbeperking echter tijdelijk rechtvaardigen. Het noodbevel maakte in dit geval volgens de rechter evenwel een te grote inbreuk op de grondrechten van het gezin, omdat de duur ervan te onbepaald was en het verboden verklaarde gebied te groot. (Rb. Gelderland 8 februari 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:479, AB 2020/58, m.nt. J.G. Brouwer & A.J. Wierenga).
Casus: Ernstige wanordelijkheden bij bezoek Turkse minister

De Turkse minister van Buitenlandse Zaken Cavusoglu wil in maart 2017 naar Rotterdam komen om campagne te voeren over een grondwetswijziging in Turkije.
De Nederlandse regering verklaart de ambtsdrager persona non grata. Vervolgens reist de Turkse minister van Familiezaken Kaja per auto naar Rotterdam. Aangekomen bij het Turkse consulaat wordt haar dwingend uitgeleide geboden uit Nederland. De Rotterdamse burgemeester gebruikt noodbevelen om naar het consulaat getrokken sympathisanten en tegenstanders van het Turkse regime de toegang tot het gebied rond het consulaat – en later ook delen van het Rotterdamse centrum – te ontzeggen om rellen te voorkomen.
Vanuit rechtsstatelijk- en handhavingsperspectief kon ook een noodverordening worden gebruikt voor de gebiedsontzeggingen die zich richtten tot ‘een ieder’. (Rb. Rotterdam 14 december 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:10175, AB 2019/348, m.nt. J.G. Brouwer & A.J. Wierenga).
Casus: Vrees voor ernstige ordeverstoring

Een groep jongeren verstoort al enkele weken de openbare orde in een woonwijk in Maassluis. De gedragingen bestaan onder meer uit vernielingen van gemeentegoederen, voertuigen van bewoners, ramen van woningen, alsmede intimidatie.
De burgemeester van Maassluis stelt een noodbevel in omdat er vrees bestaat voor ernstige ongeregeldheden. De burgemeester beveelt o.a. leden van de groep en sympathisanten op eerste aanzegging van de politie zich te verwijderen uit een omschreven gebied of zich te begeven in een richting door de politie aangegeven. Enkele dagen later wordt het noodbevel opgevolgd door een noodverordening en is iedereen die zich in het gebied bevindt, verplicht zich aan de instructies uit de noodverordening te houden.
Casus: Verbod Drones Pinkpop

Jaarlijks vindt in Landgraaf het Pinkpopfestival plaats. De komst van drones brengt nieuwe risico’s met zich mee.
De luchtvaartwetgeving verbiedt om drones te laten vliegen boven aaneengesloten bebouwing, maar het festivalterrein ligt daarbuiten. De burgemeester overweegt dat de veiligheid van personen op of nabij het terrein ernstig wordt bedreigd wanneer er drones zouden vliegen. Via een noodbevel is het verboden om in een omschreven festival-gebied drones op of aan de openbare weg voorhanden te hebben.
Casus: Gevaar instorting flatgebouw Bos- en Lommerplein Amsterdam

Uit een bouwtechnisch onderzoek blijkt dat een flatgebouw aan het Amsterdamse Bos- en Lommerplein instortingsgevaar kent vanwege constructiefouten.
De burgemeester besluit tot een noodbevel, omdat de vrees bestaat dat gebruik van het gebouw tot zware ongevallen kan leiden. Het flatgebouw wordt met hekken afgesloten. De burgemeester beveelt een ieder die zich binnen een bij het besluit gevoegd gebied begeeft, dit onmiddellijk te verlaten en beveelt dit gebied niet te betreden. Het verbod geldt ook voor bewoners, maar niet voor ambtenaren in de uitoefening van hun functie.

Casuïstiek noodverordening

Casus: Kraanongeluk

Op 3 augustus 2015 vallen tijdens herstelwerkzaamheden een hijskraan en brugdek op omliggende woningen.
Direct na het ongeval kondigt de burgemeester van Alphen aan den Rijn een noodverordening af. Dit naar aanleiding van de toenemende toeloop van mensen in het gebied. De noodverordening behelst een gebiedsverbod, veiligheidsfouillering en verbod op het inzetten van drones.
Casus: Asbest

De burgemeester van Roermond kondigt na de vondst van asbest een noodverordening af.
In de noodverordening is voorgeschreven dat iedereen in het gebied de aanwijzingen van de hulpdiensten moet opvolgen. Bewoners in het besmette gebied moeten verder ramen en deuren gesloten houden. Ook kunnen hulpdiensten bewoners opdragen om binnen te blijven.
Casus: Vogelgriep in Hekendorp (gemeente Oudewater)

Na het constateren van vogelgriep in Hekendorp stelt de burgemeester een noodverordening in om de ruiming in goede banen te leiden.
Het is een ieder verboden om zich in een omschreven gebied te bevinden, met uitzondering van bewoners, mensen die de ruiming uitvoeren en medewerkers van de betrokken bedrijven.
Casus: Bomruiming Camping Breskens (gemeente Sluis)

Tijdens een explosievenonderzoek is in het gebied van Camping Zeebad in Breskens een Amerikaanse 1000 lbs brisant vliegtuigbom aangetroffen.
De Explosieven Opruimingsdienst Defensie (EODD) maakt de bom enkele weken later onschadelijk. In verband met ontploffingsgevaar stelt de burgemeester een noodverordening in op de dag van de werkzaamheden. Het is voor een ieder verboden om zich binnen een bepaald gebied op te houden of dit gebied te betreden. Daarnaast is het verboden om binnen genoemd gebied in dit tijdvak vee of huisdieren buitenshuis te laten verblijven. Onderdeel van deze verbodsbepaling is tevens de verplichting om in dit tijdvak de woning te verlaten. De verordening creëert op die manier een veiligheidsgebied bij de ontmanteling van de bom.
Casus: Noodverordening rond de voetbalwedstrijd Go Ahead Eagles - Ajax

De burgemeester van Deventer heeft signalen dat een groot aantal supporters van Ajax zonder plaatsbewijs en/of al eerder dan de wedstrijddag naar Deventer wil komen.
De politie kan de openbare orde en veiligheid binnen de gemeentegrenzen daarom niet garanderen. Daarop stelt de burgemeester een noodverordening in vanaf de dag voor de wedstrijd tot het einde van de wedstrijdmiddag. In die periode is de gemeente Deventer verboden terrein voor alle Ajaxsupporters en supporters van andere clubs, met uitzondering van supporters van Go Ahead Eagles. Op de wedstrijddag geldt een uitzondering voor Ajaxsupporters die via de combiregeling de wedstrijd bezoeken en in het bezit zijn van een geldig plaatsbewijs voor de wedstrijd.
Casus: Noodverordeningen coronacrisis

Tijdens de coronacrisis is veelvuldig gebruikgemaakt van de noodverordeningsbevoegdheid. Echter niet op de wijze waarop van oudsher in de Gemeentewet is voorzien, namelijk kortdurend door de burgemeester bij een lokale noodsituatie.
De tijdens de coronacrisis uitgevaardigde noodverordeningen zijn afkomstig van de voorzitter van de veiligheidsregio (de voorzitter). Die voorzitter kan bij een ‘ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis’ zoals de coronacrisis de noodverordeningsbevoegdheid uitoefenen. Doordat tijdens de coronacrisis alle 25 voorzitters hebben opgeschaald en op grond van de noodverordeningsbevoegdheid infectieziektebestrijdingsmaatregelen hebben getroffen, is er zodoende een landelijk dekkende lappendeken van maatregelen gecreëerd. Het is echter de vraag waarom de voorzitters hiervoor het (oneigenlijke) instrument van de noodverordening hebben gebruikt, nu voor de preventie en bestrijding van infectieziekten de Wet publieke gezondheid (Wpg) het wettelijk kader vormt. Dit laat zich als volgt verklaren.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft op grond van de Wet publieke gezondheid de leiding bij de bestrijding van een infectieziekte uit groep A, waartoe het coronavirus behoort. Die Wet publieke gezondheid voorziet slechts in ‘klassieke’ infectieziektebestrijdings-maatregelen. Denk aan geïsoleerde ziekenhuisopname van besmette personen, gedwongen medisch onderzoek en (thuis)quarantaine met medisch toezicht. Die bevoegdheden worden toegekend aan de voorzitter van de veiligheidsregio, die ze op aanwijzing van de minister kan uitoefenen. Dit verklaart waarom de voorzitter in de coronacrisis een rol speelt, maar nog niet waarom hij daarbij noodverordeningen gebruikt. Dit heeft ermee te maken dat de minister – om de verspreiding van het coronavirus te beperken – het noodzakelijk heeft geacht om andere maatregelen te treffen dan die waarin de Wet publieke gezondheid voorziet. Denk aan de sluiting van de horeca, een bezoekverbod aan verzorgingstehuizen, verboden op samenkomsten en de 1,5 meter afstand-regel. Indien het nodig is dergelijke maatregelen te (blijven) treffen, dan dient daarvoor de vereiste wettelijke basis te bestaan. Dat kan met een aanpassing van de Wet publieke gezondheid, waartoe in het wetsvoorstel Tijdelijke wet maatregelen covid-19 wordt voorzien. Totdat de Wet publieke gezondheid is aangepast, is derhalve een andere wettelijke grondslag nodig om de gewenste maatregelen te treffen. Die is gevonden in de noodverordeningsbevoegdheid.