Neem het lokaal bestuur serieus

Rijk en gemeenten bestrijden elkaars gelijk vaak in zulke heftigheid dat ze de hulp inriepen van de Raad van State. Vice-president Herman Tjeenk Willink en staatsraad Kees Schuyt spreken vooral Den Haag ernstig toe. Een interview.


Twee jaar geleden liepen de spanningen tussen de centrale en de decentrale overheid hoog op. Zo hoog dat de bestuurslagen besloten gedragsregels op te stellen in de vorm van een Code Interbestuurlijke Verhoudingen. Helemaal gerust op die bezweringsformule waren de verantwoordelijke bestuurders niet. Ze vroegen daarom de Raad van State de relatieproblemen aan een nadere beschouwing te onderwerpen. Vice-president Herman Tjeenk Willink en staatsraad Kees Schuyt van 's lands hoogste adviescollege voerden met andere staatsraden en enkele medewerkers gesprekken met commissarissen der koningin, burgemeesters, raadsleden en hoge ambtenaren van diverse gemeenten, provincies en Rijk om een beter beeld te krijgen van de situatie.


Dat de spanningen in de interbestuurlijke verhoudingen opliepen was de Raad van State uiteraard niet ontgaan. 'We zijn geen afgesloten bastion', aldus Tjeenk Willink. Maar, benadrukken beiden in de werkkamer van de vice-president, zij wilden eerst en vooral een grondige analyse, omdat niemand - 'en zeker de Raad van State niet' - zich moet laten meeslepen door de incidenten van de dag of erger nog: op grond daarvan een overhaast oordeel uitspreken of algemene maatregelen bepleiten.


Wat ging er mis in de interbestuurlijke verhoudingen?


Schuyt: 'De fricties met het vorige kabinet zijn ontstaan door de maatregel van de regering om de onroerendzaakbelasting gedeeltelijk af te schaffen. Als je zo'n besluit neemt, met grote gevolgen voor gemeenten, dan hoor je fatsoenlijk en goed overleg te plegen. Dat is niet erg uitvoerig gebeurd. De gemeenten vonden dat onvoldoende naar hun argumenten werd geluisterd. Het recht op zo'n rijksbesluit is op zichzelf onbetwistbaar, want ingebed in de hiërarchie van regels. Dat wordt echter niet door iedereen goed begrepen. De ozb-kwestie is uiteindelijk opgelost zonder de hoofdvraag te beantwoorden: het maken van een aantal goede afspraken over de toekomst van het lokale belastinggebied.'
Tjeenk Willink: 'Het zou handig zijn als een nieuwe minister kort na zijn aantreden enige zekerheid geeft hoe die toekomst er uit ziet. Daarmee kan veel discussie worden vermeden.'
Schuyt: 'Er zijn in de interbestuurlijke verhoudingen niet alleen fouten gemaakt, maar er zijn ook goede voorbeelden aan te wijzen. De Wet werk en bijstand bijvoorbeeld is tegen de verwachting in wel goed gegaan in de afspraken tussen Rijk en gemeenten.'


Zonder de afschaffing van de ozb waren er geen interbestuurlijke spanningen geweest?


Tjeenk Willink: 'Spanningen zijn er altijd; soms lopen ze op, meer dan misschien nodig is. De Code had in dit geval een directe aanleiding, maar staat wel in een traditie. Terugkijkend is er sinds 1987 steeds de behoefte geweest van decentrale overheden om met het Rijk afspraken te maken over onderlinge afstemming en gemeenschappelijke spelregels. Alleen inhoud en bewoordingen verschoven telkens iets.'
Schuyt: 'Spanningen zijn inherent aan onze rechtsorde. Door de complexiteit van samenleving en bestuur is het aantal toegenomen. Ze zijn ook blijvend. Het gaat er om hoe je met die spanningen omgaat.'
Tjeenk Willink: 'Als dat ozb-besluit er niet was geweest, was er iets anders geweest. Er is een onderliggend probleem. Ons systeem is ingewikkeld. In een gedecentraliseerde eenheidsstaat zit een inherente spanning. Veel mensen zijn niet meer op de hoogte van hoe ons staatsbestel in elkaar zit. Daar vloeien spanningen uit voort.'
Schuyt: 'Als er onduidelijkheid over bevoegdheden bestaat en een bestuurder gaat op zijn strepen staan, staat hij meteen op de tenen van een ander. Je moet weten wie waar bevoegd is en je ziet dat die verhoudingen niet altijd bekend zijn. Een voorbeeld zijn de inburgeringscursussen en de uitgeprocedeerde asielzoekers. De minister zegt: "Ik ga er over." Maar burgemeesters gaan over uitvoering en gaan er dus ook over. Ze hebben een eigen verantwoordelijkheid voor de openbare orde. Als je dus zegt: "Ik ga er helemaal over", kom je er niet uit.'


Men weet niet meer wat autonome taken zijn en welke taken men in medebewind uitvoert?


Tjeenk Willink: 'Het gaat over het erkennen dat de ander deskundig op zijn terrein is. Ofwel, erken het feit dat je afhankelijk bent van elkaar. Het interessante is dat besturen net als staten steeds meer van elkaar afhankelijk zijn, maar in het bestuur, niet alleen centraal, bestaat de neiging om dat niet te willen zien. Dat geldt eveneens voor ambtenaren en volksvertegenwoordigers. Wat is ieders meerwaarde? Dat blijkt moeilijk te definiëren. Maar we zijn er niet om elkaars werk over te doen, we zijn er om gezamenlijk resultaat te bereiken zodat burgers het gevoel krijgen dat er één openbaar bestuur is. De een heeft belang bij het goed functioneren van de ander. Je kunt niet zeggen: wij in Den Haag bepalen en beslissen. Je kunt niet van bovenaf veranderingen afdwingen. Andersom is een zich constant afzetten tegen "Den Haag" evenmin productief.
'Je ontkent bovendien de variëteit van problemen. Besturen is omgaan met paradoxen. Je kunt proberen de ander van jouw eigen gelijk te overtuigen. Het zal vaak niet lukken. Je kunt ook zeggen: hoe komen we tegemoet aan elkaars belangen in plaats van met alle geweld steeds harder roepen: "Ik heb gelijk".'


De Raad van State bepleit herinvoering van bestuursakkoorden tussen Rijk, provincie en gemeenten. Waarom is dat zo belangrijk?


Tjeenk Willink: 'Je kunt heel abstract praten, maar het gaat er ook om wat je concreet doet. Dat je daarover afspraken maakt.' Schuyt: 'Ons advies is om weer terug te gaan naar het gezamenlijk bepalen van een beleidsagenda. Er zijn urgente problemen die bovendien per regio verschillen. Je zou dus per gebied kunnen differentiëren in je aanpak. Spreek af met wie en hoe je dat doet. Leg accenten, ga na waar snel iets moet worden gedaan.'


Draagt differentiatie bij aan het verbeteren van de verhoudingen tussen Rijk en decentrale overheden?


Schuyt: 'Om te beginnen moeten gemeenten een aantal problemen oplossen. Dat is de basis van besturen. Door zoveel onduidelijkheid in de onderlinge verhoudingen, blijven oplossingen voor problemen als de mobiliteit in de Randstad liggen. Aan dergelijke nijpende problemen met gezamenlijk prioriteit worden gegeven. En dan mag je ook iets minder naar gelijkheidsoplossingen zoeken.'
Tjeenk Willink: 'Gelijke gevallen dienen gelijk te worden behandeld, maar de overheid heeft de neiging dat om te draaien. Om een gelijke behandeling mogelijk te maken, worden soms de gevallen gelijk gemaakt. En dat terwijl de samenleving steeds complexer en ingewikkelder wordt en het onontkoombaar is die met een gedifferentieerde aanpak te besturen. Maar wat doen wij vaak? Die verschillen ontkennen! Neem de medische zorg. De gedachte moet daar toch zijn dat het bij de relatie patiënt-arts in essentie draait om maatwerk. Anders is de kans op genezing een stuk geringer. Het betekent dat je, bij al het algemene beleid dat je formuleert, de praktische uitvoering in het oog houdt. Het beleid moet de mogelijkheden bieden tot maatwerk. Dat betekent durven overlaten aan de deskundige uitvoerders. Hen ruimte geven.'
Schuyt: 'Zo zal de Wet maatschappelijke ondersteuning tot differentiatie tussen gemeenten en tussen burgers binnen gemeenten leiden. Het zal interessant zijn om te zien of burgers daarin meegaan. Maar als je besluit om te decentraliseren en je ziet dat dat in de praktijk in een aantal gevallen tot ongelijkheid leidt, moet je in Den Haag durven zeggen: u moet bij de plaatselijke gemeenteraad zijn. En de minister moet durven zeggen: dit is een zaak van het lokaal bestuur.'
Tjeenk Willink: 'Het is prima als er landelijk wordt bekeken of er ongerechtvaardigde verschillen optreden. Maar probeer consistent te zijn in het ingezette beleid. Erken dat er pluriformiteit is tussen burgers. En als de verschillen de pan uitrijzen, kijk dan goed of er centrale maatregelen nodig zijn of dat een individuele correctie voldoende is dan wel dat die correctie na enige tijd vanzelf optreedt; of het zichzelf wel regelt. We hebben nogal de neiging om op incidenten te reageren met algemene permanente regels. Bovendien als we zeggen: de gemeenten staan dicht bij de burger en de kwaliteit van het lokaal bestuur is even goed, neem dat dan ook serieus. You can't have your cake and eat it too. Weet bovendien dat door wat in de aandacht wordt uitvergroot omdat het onrechtvaardig is, iets anders niet de aandacht krijgt wat vaak veel onrechtvaardiger is. Dat ergert mij soms wel eens.'


Terug naar het bestuursakkoord. Moet dat in de kabinetsformatie worden geregeld?


Tjeenk Willink: 'In de kabinetsformatie moet je niet te veel willen regelen. Iedereen klaagt over uitgebreide regeerakkoorden om vervolgens te pleiten om er nog meer in te regelen. Ook hier zou enige consistentie op zijn plaats zijn. In essentie is het regeerakkoord de politieke voorwaarde voor de vorming van een coalitie. Niet minder, maar ook niet meer. Het is geen regeringsprogramma dat het beleid voor vier jaar dicht spijkert. De verhouding tussen overheden is onderdeel van het besturen. In een bestuursakkoord kun je duidelijk maken dat je het als regering niet alleen kunt; niet zonder burgers en niet zonder andere overheden. Als de regering haar plannen wil uitvoeren, kan ze in het akkoord afspreken hoe de overheden dat samen zullen doen en wat de eigen departementen en instellingen die er omheen zitten, daarvoor moeten doen.'


Dat bewaken is bij uitstek een taak voor de minister van Binnenlandse Zaken? In uw advies staat dat die zich sterker moet profileren.


Tjeenk Willink: 'Het is te weinig bekend dat de minister van BZK wettelijk die taak heeft. Hij moet er voor zorgen dat anderen binnen de rijksoverheid zich van de bestuurlijke verhoudingen en de wederzijdse afhankelijkheid bewust zijn. Dat werkt het plezierigst. Ook wij bij de Raad van State moeten alert zijn in onze adviezen en steeds de vraag stellen: "Kunnen we dat niet aan andere overheden overlaten?" Er is een vloed aan regels met een forse controle op uitvoering. Wat je ziet is dat gesuggereerd wordt dat de ambtelijke rijkscontrole boven de politieke controle op gemeentelijk niveau gaat. Je moet tenminste nadenken of dat wel zo vanzelfsprekend is.'
Schuyt: 'Het gaat om consistentie. Als je besluit om bevoegdheden over te dragen, moet je jezelf daar ook aan willen houden. Dat is ook een opmerking in de richting van de Tweede Kamer. Je ziet vaak dat Kamerleden de consequenties van decentralisatie niet willen aanvaarden.'


Beveelt u daarom Kamerleden en bestuurders een opfrislesje staatsrecht aan?


Tjeenk Willink: 'We gaan er te gemakkelijk van uit dat je je over de kennis van het staatsrecht ook binnen de overheid geen zorgen hoeft te maken. Al zou je het soms wel willen, maar we worden niet geboren met automatische kennis van het staatsrecht. Dat betekent dat je de kennis moet onderhouden, dat ieder weet hoe het zit met staatsrechtelijke regels. Elke organisatie, elk bedrijf vertelt nieuwe medewerkers: wij doen dat hier zo. Dat doen we binnen de overheid nauwelijks meer, althans niet systematisch.'
Schuyt: 'Het is niet de bedoeling dat de Raad van State als een schoolmeester belerende lesjes gaat geven. Men moet spelenderwijs heel snel leren wat de spelregels zijn. Dat is ook van belang gezien de politieke rekrutering. Ik zag onlangs dat nieuwe raadsleden cursussen krijgen waarin vragen centraal staan als "hoe ga ik om met de pers?" en "hoe kom ik over?". Vroeger leerde je als raadslid hoe het openbaar bestuur in elkaar stak. In de nieuwe programma's ontbreekt dat cursusonderdeel. Ze zijn erg extern gericht. Ook nieuw aangetreden volksvertegenwoordigers moeten weten hoe het openbaar bestuur in elkaar steekt. Ook voor wethouders, gedeputeerden en ministers zou het goed zijn.'


Maar het speelkwartier is wel kort geworden. Bestuurders, volksvertegenwoordigers en ambtenaren vertrekken soms net zo snel als ze gekomen zijn.


Tjeenk Willink: 'De mobiliteit is groot. Als je voor mobiliteit kiest, bij politici, bestuurders, journalisten en ook bij ambtenaren, moet je je realiseren dat het mechanisme van het collectieve geheugen niet meer automatisch werkt. Vroeger kreeg je van oudere ambtenaren mee hoe het zat. Veel van hen zijn de laatste jaren vervroegd met pensioen gegaan, dus moet je andere mechanismen inbouwen. Dat geldt in het bijzonder als je iets wilt veranderen, want dan is het handig om te weten wat de formele posities zijn die je wilt veranderen. Anders verander je op beelden, de optische werkelijkheid en kom je van een koude kermis thuis omdat je achteraf tegen obstakels en hindernissen aan loopt.'
'Als binnen één categorie, bijvoorbeeld politici, een aantal mensen niet weet hoe de formele werkelijkheid in elkaar steekt en de spelregels luiden, is dat niet zo erg. Men kan door de anderen, bestuurders, ambtenaren, journalisten gecorrigeerd worden en wordt door schade en schande wijzer. Maar door de mobiliteit onder ambtenaren, bestuurders, politici en pers is het ontbreken van correctiemechanismen zo groot dat bijna niemand het meer weet. Dan heb je een serieus probleem. Het is als met die ene prachtige pass op het voetbalveld: wonderschoon, maar wel buitenspel. Je moet dat kunnen zien, anders kan het spel niet meer worden gespeeld. Want wat je aan de een toestaat, moet de volgende keer ook aan de ander worden toegestaan.'


Als er niets gebeurt met uw adviezen om de bestuurlijke verhoudingen te verbeteren, wat betekent dat voor de positie van de Raad van State?


Tjeenk Willink: 'Je mag verwachten dat men met argumenten reageert op ons advies. Een afwijzing, die ik op dit advies overigens niet verwacht, moeten we accepteren en vervolgens moeten we kijken of de argumenten ons overtuigen. Zo niet dan moeten we ons verhaal volhouden. We zijn adviseurs en geen beslissers. Als je niet tegen afwijzing kunt, moet je geen adviseur worden.'
Schuyt: 'Als je niet tegen een advies kunt, moet je geen bestuurder worden.'
Tjeenk Willink: 'En als je niet tegen een kritisch advies kunt, moet je geen advies vragen.'


Herman Tjeenk Willink (Amsterdam, 1942) is vice-voorzitter van de Raad van State sinds 1 juli 1997. Daarvoor was hij tien jaar senator voor de PvdA. Hij was voorzitter van de Eerste Kamer van 1991 tot 1997. In 1994 lijmde hij als informateur de breuk in het paarse kabinet na de 'Nacht van Wiegel'. Tjeenk Willink was in de jaren zeventig adjunct-secretaris van de ministerraad en raadsadviseur van het ministerie van Algemene Zaken. Als regeringscommissaris voor de Reorganisatie van de Rijksdienst (1982-1986) vestigde Tjeenk Willink zijn faam als kenner van de bureaucratie en het functioneren van de staatsinstellingen. Hij was buitengewoon hoogleraar politieke en bureaucratische besluitvorming aan de Katholieke Universiteit Brabant in Tilburg (1983- 1987).


Kees Schuyt (Leidschendam, 1943) is sinds 1 januari 2005 lid van de Raad van State. Schuyt was hoogleraar sociologie in Nijmegen (1972-1980), Leiden (1980-1991) en Amsterdam (1991-2005). Schuyt was twee keer lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), van 1983-1988 en 1990-2003. Hij was co-auteur van het WRR-rapport over waarden en normen en publiceerde recentelijk Steunberen van de samenleving over mogelijkheden tot sociale cohesie.


Bron - Binnenlandsbestuur

U bent hier

<div></div>